Квалифицированная юридическая защита
гарантия конфиденциальности

Реформирование системы муниципального контроля в Российской Федерации

29 сентября 2017

Две тысячи шестнадцатый год ознаменовался началом реформы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, которая стартовала путем издания нового правового акта: распоряжения Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 559-р [3, с. 1] и «дорожной карты» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 — 2017 годы [3, с. 2].

При этом стоит отметить немаловажный факт введения «надзорных каникул» на период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого предпринимательства, за исключением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации [2, ст. 26.1]. Такого рода мера дает возможность пересмотреть отношение к перспективам развития муниципального контроля как в условиях кризиса, так и к институту муниципального контроля в общем.

В современный период развития Российской Федерации реформа государственного и муниципального контроля (надзора), безусловно, необходима. В то же время, несмотря на большой перечень изменений, предусмотренных данной реформой, по мнению автора, в ее рамках

обходятся стороной вопросы, касающиеся именно муниципального контроля в Российской Федерации.

К наиболее важным изменениям рассматриваемой реформы относится внедрение риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора). Обуславливается это приведенными в «дорожной карте» статистическими данными, показывающими устойчивую тенденцию к снижению общего количества проверок [3, с. 7]. К наиболее важным изменениям в рамках данной реформы, коснувшимися непосредственно муниципальный контроль в Российской Федерации, стоит отнести изменения в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и добавления статьи 8.2 «Организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований» и статьи 8.3 «Организация и проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями». Данные изменения относятся как к государственному контролю (надзору) так и к муниципальному контролю, однако можно привести примеры из истории современной России, когда реформы, непосредственно касавшиеся сферы государственного и муниципального контроля (надзора) по большей части затрагивали государственной контроль (надзор), а реформирование в сфере муниципального контроля осуществлялось по остаточному принципу.

«Первый подход к снаряду у нас успехом не увенчался. Надеемся, что второй подход к снаряду приведет к тому, что этот вес будет взят» — так помощник президента Андрей Белоусов 15 декабря 2015 года прокомментировал реформу контрольно-надзорной деятельности, которая могла быть запущена в этом году, но теперь отложена в долгий ящик. [4, с. 7]

Это обуславливалось сложностью и громоздкостью работ по оптимизации контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

Идея о введении новых методик осуществления муниципального контроля кажется перспективной, однако, вопрос фактической реализации поправок к Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» остается неизученным. Органам местного самоуправления, и без того достаточно перегруженным работой необходимо будет также реализовать практику применения нововведений. Сложность заключается в большом объеме работ, а также в отсутствии разграничений полномочий между федеральными органами власти и органами местного самоуправления касательно указанных выше поправок в федеральное законодательство. Таким образом, регулироваться данный вопрос будет большим количеством подзаконных актов, что приведет к перегруженности системы законодательства, регулирующего контрольно-надзорные функции.

Статья 8.2 «Организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований» Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает широкий перечень полномочий и требований как к органам государственной власти так и к органам местного самоуправления. К числу наиболее важных полномочий органов местного самоуправления необходимо отнести следующие: во-первых, обеспечение размещения на официальных сайтах в сети «Интернет» для каждого вида, муниципального контроля перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом муниципального контроля, а также текстов соответствующих нормативных правовых актов; во-вторых, осуществление информирования юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, в том числе посредством разработки и

опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации и иными способами. В случае изменения обязательных требований органы муниципального контроля также подготавливают и распространяют комментарии о содержании новых нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, внесенных изменениях в действующие акты, сроках и порядке вступления их в действие, а также рекомендации о проведении необходимых организационных, технических мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения обязательных требований; в третьих, обеспечение регулярного (не реже одного раза в год) обобщения практики осуществления в соответствующей сфере деятельности муниципального контроля и размещение на официальных сайтах в сети «Интернет» соответствующих обобщений, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований с рекомендациями в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в целях недопущения таких нарушений; в четвертых, выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в соответствии с частями 5 — 7 ст. 8.2. Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», если иной порядок не установлен федеральным законом.

Административные реформы, проводившиеся на протяжении более двух десятилетий, призваны были стабилизировать аппарат государственного управления, определить и разграничить полномочия в сфере контрольно-надзорных функций государственных и муниципальных органов, определить регламенты данного взаимодействия, касательно всех возможных аспектов. На практике же основная доля внимания со стороны реформаторов уделялась

органам государственной власти и органам субъектов Российской Федерации.

Административная реформа является инструментом решения не столько проблем государственной системы, сколько экономики в целом, так как инертность административной системы и некачественное управление в условиях высокой степени институционализации отношений государства и общества превращаются в один из основных ограничителей экономического роста [5, с. 25].

Субъектам Российской Федерации было предоставлено право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и определять перечень вопросов местного значения сельских поселений. Такой подход был призван разграничить вопросы ведения между различными уровнями муниципальных образований и в том числе усовершенствовать муниципальный контроль, однако на практике сельские поселения (как и большинство муниципальных образований в целом) не имеют достаточного объема финансовых и иных ресурсов для организации качественного муниципального контроля.

В «дорожной карте» реформы государственного и муниципального контроля также выделена необходимость создания комплексного информационно-коммуникационного обеспечения контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Так, организация эффективной системы оценки рисков и управления ими предусматривает проведение анализа большого объема данных, в частности, о характеристиках подконтрольных субъектов и результатах их предыдущих проверок, что принципиально невозможно без внедрения современных информационно-коммуникационных технологий.

В связи с этим планируется создание федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», единого реестра проверок, федеральной

государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», государственной автоматизированной информационной системы «Управление», ведомственных государственных информационных систем контрольно-надзорных органов, используемых для информационно-аналитического обеспечения контрольно-надзорной деятельности, а также для обеспечения межведомственного взаимодействия при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

По мнению автора, данная система не сможет вобрать в себя все функции по стандартизации муниципального контроля в Российской Федерации ввиду своей громоздкости, учитывая специфику местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации.

В связи с этим видится необходимым усовершенствовать законодательство о муниципальном контроле с учетом сложившейся современной практики применения данной функции. Перечень вопросов, необходимых для разрешения на законодательном уровне может включать в себя такие как: обязательность применения функции муниципального контроля органами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, наделенных контрольными полномочиями, вопрос унификация деятельности муниципального контроля на территории Российской Федерации, информационное обеспечение деятельности муниципального контроля и другие.

До сих пор единой системы и перечня видов муниципального контроля в законодательстве Российской Федерации нет. Анализ федерального законодательства позволяет выявить около полутора десятков видов муниципального контроля, реализуемых в рамках собственных полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, виды контрольных полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в федеральном законодательстве, могут быть подразделены на два вида: собственные и делегированные [6, с. 4].

К собственным полномочиям традиционно относятся такие виды муниципального контроля как: земельный контроль, жилищный контроль, контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, лесной контроль, контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции. К числу делегированных полномочий можно отнести, например, лицензионный контроль за розничной продажей алкогольной продукции.

Нельзя обходить стороной и внутренний муниципальный контроль, как неотъемлемую часть муниципального управления в целом. Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

• представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми контрольными органами муниципального образования [2, ст. 35];

• административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Можно также дискутировать на тему таких «специфических» видов муниципального контроля как: контроль населения за органами местного самоуправления [2, ст. 70, 71] и контроль советов муниципальных образований, осуществляющийся в рамках требований Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям [2, ст. 8]. Для таких видов муниципального контроля практического применения не находится, при этом потенциал данных правовых механизмов достаточно велик. По нашему мнению, виной этому является отсутствие четких законодательных норм, регулирующих данный вопрос, а также отсутствие правоприменительной практики.

В соответствии с законодательством, полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, и органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля органами субъектов Российской Федерации,

установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц, указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Органы местного самоуправления постоянно взаимодействуют с органами государственной власти. Двойственный характер муниципальной деятельности обусловливает необходимость взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти не только при реализации отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, но и в порядке оказания содействия государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Однако единого полноценного механизма этого взаимодействия до сих пор не создано.

Залогом дальнейшего успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять. [7, с. 3]

Наиболее ярким примером несовершенства данной системы является доклад Минэкономразвития России «О состоянии системы муниципального контроля в Российской Федерации» от 06 декабря 2011 г., наглядно показывающий состояние местного самоуправления относительно функции муниципального контроля. [6, с. 6] Изучая доклады за 2015-2016 год можно сделать вывод, что состояние муниципального контроля на территории Российской Федерации находится в глубокой стагнации. Так, на территории большинства муниципальных образований муниципальный контроль осуществляется только по двум видам, а наиболее популярными видами

муниципального контроля являются: земельный контроль, контроль ЖКХ, контроль за состоянием дорог местного значения и лесной контроль.

Муниципальный контроль представляет собой сложный, громоздкий и неполноценный механизм соблюдения законности и прав касательно местного самоуправления в Российской Федерации в целом, и — как следствие – сложен в применении. Также считаем необходимым отметить отсутствие стандартов реализации муниципального контроля, а объем реформ, непосредственно коснувшихся местного самоуправления и муниципального контроля в период современной России очень велик, что повлекло за собой невозможность адекватной реализации функции муниципального контроля в Российской Федерации.

Необходимость создания прозрачных механизмов и перечней муниципального контроля является основной задачей современного российского государства. Необходимы комплексные исследования данного вопроса и применение их результатов на законодательном уровне.

Немаловажным остается вопрос практической реализации нововведений в сфере муниципального контроля на различных этапах реформирования в области местного самоуправления. Комплексный анализ указанных реформ позволит увидеть чёткую картину современного состояния сферы муниципального контроля в Российской Федерации. Отсутствие достаточного количества исследований данного вопроса не позволяет наладить работу функции муниципального контроля в целом.

Библиографический список:

1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ (ред. от 05.12.2016) // Российская газета. – 2008. — № 4823. — С.- 4.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 № 131 (28

декабря 2016) // Собрание законодательства Рос. Федерации. – 2003. – №40. – Ст. 3822.

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р//Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс].– М.,2016- URL: http://qoo.by/27sf

4. Милюкова Я. Полгода на доделку [Электронный ресурс] / Я.Милюкова, П. Нетреба// РБК [Электронный ресурс].– М., 2015 – URL: http://www.rbc.ru/newspaper/2015/12/16/56bc8a059a7947299f72b773 (Дата обращения: 08.05.2017 )

5. Гаталов Е.Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России // Власть. — 2009. — № 3.- С. 21-32.

6. Муниципальный контроль в российской федерации: аналитический доклад / Министерство экономического развития Российской Федерации. — М., 2011.- 69 с.

7. Корж Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления / Е.Г.Корж, С.Н. Макаренко // Известия Южного федерального университета. Технические науки. — 2013. — №6(143) .- С. 196-201.

 

Автор: Филатов Даниил Игоревич